АРБИТРАЖНЫЙ СУД АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
23 мая 2005 года Дело N А04-1232/05-25/166
(извлечение)
В Арбитражный суд обратилось Управление Федеральной
антимонопольной службы по Амурской области с заявлением к
Амурскому областному Совету народных депутатов о признании Закона
Амурской области "Об автомобильном пассажирском транспорте в
Амурской области" N 394-ОЗ противоречащим Закону РСФСР "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках" и недействующим в части п. 5 ст. 4, пунктов 3, 4,
5 ст. 5, п. 2 ст. 6.
Заявитель представил письменные уточнения заявленных
требований, в которых указал, что оспариваемые пункты Закона
Амурской области N 394-ОЗ не соответствуют требованиям ст.ст. 23,
49 ГК РФ, п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности", так как граждане -
предприниматели и юридические лица имеют право заниматься
предпринимательской деятельностью с момента государственной
регистрации, а отдельными ее видами - после получения лицензии.
Перевозка пассажиров автомобильным транспортом подлежит
лицензированию в соответствии со ст. 17 ФЗ "О лицензировании
отдельных видов деятельности" и постановлением Правительства РФ от
10 июня 2002 г. N 402 "О лицензировании перевозок пассажиров и
грузов автомобильным транспортом".
В связи с этим закрепленные в Законе Амурской области положения
о необходимости прохождения конкурсного отбора и об обязательном
наличии договора на обслуживание регулярного маршрута в качестве
дополнительных условий допуска хозяйствующих субъектов к перевозке
пассажиров ограничивают их самостоятельность в осуществлении
деятельности по автомобильным пассажирским перевозкам, сужают круг
хозяйствующих субъектов, имеющих право в соответствии с лицензией
заниматься перевозкой пассажиров, что противоречит ст. 7 Закона
РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках".
Право осуществления деятельности по перевозке пассажиров
автомобильным транспортом предоставляется хозяйствующим субъектам
на основании лицензии и не может быть предметом конкурсного
распределения, проведение вышеуказанных конкурсов расценивается
как установление дополнительных административных барьеров входа
хозяйствующих субъектов на рынок автомобильных пассажирских
перевозок.
Пункт 4 ст. 5 Закона Амурской области N 394-ОЗ не соответствует
требованиям ст.ст. 23, 49 ГК РФ, ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции
и ограничении монополистической деятельности" по основаниям,
аналогичным вышеприведенным, поскольку связан с п. 3 ст. 5 Закона
Амурской области N 394-ОЗ и фактически предусматривает разработку
и утверждение постановлением губернатора области конкурсного
порядка привлечения автомобильного транспорта юридических лиц и
граждан к обслуживанию регулярных автобусных и таксомоторных
маршрутов общего пользования.
Также считает, что договор по результатам конкурса заключается
на обслуживание всего маршрута, что предполагает монополизацию
маршрута одним перевозчиком и возможность навязывания им своих
условий при осуществлении другими хозяйствующими субъектами
деятельности по перевозке пассажиров на отдельных выпусках
маршрута.
Пункт 5 ст. 5 Закона Амурской области N 394-ОЗ не соответствует
п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности", поскольку введение с 1 июля 2005
года Положения об обязательности "одобрения типа транспортного
средства" может привести к ограничению конкуренции на рынке
автомобильных пассажирских перевозок и ущемлению интересов
большинства хозяйственных субъектов, занимающихся данным видом
деятельности на территории Амурской области, поскольку
обязательность наличия "одобрения типа транспортного средства" для
бывших в эксплуатации (подержанных) транспортных средств не
предусмотрена ФЗ "О безопасности дорожного движения" и Правилами
регистрации транспортных средств, утвержденными приказом МВД от 27
января 2003 г. N 59 "О порядке регистрации транспортных средств".
Заявитель письменно уточнил, что положения п. 5 ст. 5 Закона
Амурской области N 394-ОЗ "Об автомобильном пассажирском
транспорте в Амурской области" в части требования осуществления
обслуживания маршрутов серийными автобусами, соответствующими виду
перевозок, с правосторонним расположением дверей для пассажиров им
не оспариваются. Заявителем оспариваются положения абз. 1 п. 5 ст.
5 указанного Закона Амурской области в части обязательности
наличия "одобрения типа транспортного средства" и абз. 2 п. 5 ст.
5, связанного с оспариваемым положением.
Ответчик с заявленными требованиями не согласен. Указал, что
конкурс создаст возможность выявить наиболее конкурентоспособных
субъектов. Оспариваемая заявителем норма Закона области не создает
каких-либо препятствий или преимуществ для отдельных перевозчиков,
и утверждение заявителя о том, что проведение конкурса и
заключение договора ведет к установлению дополнительных
административных барьеров входа хозяйствующих субъектов на рынок
автомобильных пассажирских перевозок необоснованно и подлежит
отклонению.
Целью введения в Закон области требований к транспортным
средствам, осуществляющим перевозку пассажиров, является защита
жизни и здоровья пассажиров и обеспечение безопасности дорожного
движения, так как использование транспортных средств связано с
повышенной опасностью для окружающих. Оспариваемая норма опирается
на положения Федерального закона N 196-ФЗ о приоритете жизни и
здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, и из приоритета
ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного
движения над ответственностью граждан и связанной с этим
необходимости осуществления адекватного контроля установлены
правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения, с
тем, чтобы не допустить эксплуатации транспортных средств,
технически неисправных и не отвечающих установленным стандартам и
техническим нормам в данной области (статьи 2, 3, 5, 16).
Третье лицо - администрация Амурской области поддержала
возражения ответчика. Кроме того, указала, что заявителем в
нарушение статьи 53 АПК РФ не указано на то, в чем заключается
нарушение публичных интересов, послужившее основанием для
обращения в арбитражный суд.
Третьи лица - Управление государственного автодорожного надзора
по Амурской области, Управление Государственной инспекции
дорожного движения УВД Амурской области поддержали возражения
ответчика.
Третье лицо - ИП Буздык В.В. поддержал доводы заявителя.
Исследовав материалы дела, суд установил следующие
обстоятельства.
Закон Амурской области N 394-ОЗ от 22 декабря 2004 года "Об
автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области" (далее
по тексту Закон N 394-ОЗ) был принят Амурским областным Советом
народных депутатов 9 декабря 2004 года. Официально опубликован в
газете "Амурская правда" 28 декабря 2004 года. Согласно статье 11
Закона N 394-ОЗ настоящий Закон вступает в силу по истечении 10
дней после дня его первого официального опубликования.
В соответствии с п. 5 статьи 4 Закона N 394-ОЗ органы местного
самоуправления организуют проведение конкурса регулярных
автобусных маршрутов общего пользования и регулярных таксомоторных
маршрутов общего пользования городского и пригородного сообщения.
Статья 5 Закона N 394-ОЗ в оспариваемых пунктах
предусматривает:
"3. Целесообразность открытия, закрытия или изменения
регулярных автобусных или таксомоторных маршрутов общего
пользования определяется организатором перевозок на основании
анализа пассажиропотоков, который проводится как по инициативе
организатора перевозок, так и по просьбам и заявлениям населения,
общественных организаций, перевозчиков, представительных органов
местного самоуправления.
Привлечение автомобильного транспорта юридических лиц и граждан
к обслуживанию регулярных автобусных и таксомоторных маршрутов
производится организатором перевозок на конкурсной основе. По
результатам конкурса с перевозчиком заключается договор на
обслуживание регулярного маршрута и согласовывается расписание
(график) движения пассажирского транспорта по утвержденному
маршруту.
4. Порядок привлечения автомобильного транспорта юридических
лиц и граждан к обслуживанию регулярных автобусных и таксомоторных
маршрутов общего пользования в городском, пригородном и
межмуниципальном сообщении на территории области разрабатывается и
утверждается постановлением губернатора области.
5. Обслуживание регулярных автобусных и таксомоторных маршрутов
общего пользования осуществляется серийными автобусами
отечественного и зарубежного производства, соответствующими виду
перевозок, имеющими "одобрение типа транспортного средства", с
правосторонним расположением дверей для пассажиров.
Привлечение автобусов к обслуживанию регулярных автобусных и
таксомоторных маршрутов в части наличия "одобрения типа
транспортного средства" применяется с 1 июля 2005 года.".
Пункт 2 статьи 6 Закона N 394-ОЗ устанавливает, что перевозчик
обязан иметь договор на обслуживание регулярного маршрута в
городском и пригородном сообщении с органами местного
самоуправления, в межмуниципальном (внутриобластном) сообщении - с
администрацией области.
Указанные пункты Закона оспорены заявителем.
Оценив имеющиеся в деле доказательства, заслушав лиц,
участвующих в деле, суд считает, что заявленные требования
подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.
Оспариваемый правовой акт является нормативным, так как принят
в установленном порядке управомоченным органом, устанавливает
правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц,
рассчитан на неоднократное применение.
Рассмотрение настоящего спора подведомственно арбитражному суду
на основании статей 27, 29, 192 Арбитражного процессуального
кодекса РФ, статьи 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках".
В соответствии с ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального
кодекса РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных
правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет
проверку оспариваемого акта или его отдельного положения,
устанавливает соответствие его федеральному конституционному
закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту,
имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или
лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
При проверке полномочий Амурского областного Совета народных
депутатов на принятие оспариваемого нормативного акта судом
установлено следующее.
Подпунктом "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы
защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение
законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к
совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
Сферой правового регулирования Закона N 394-ОЗ являются
отношения по обеспечению безопасности дорожного движения. На это
указано в статье 1 данного Закона.
В соответствии со ст.ст. 1 и 3 Федерального закона от 10
декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"
регулирование в области безопасности дорожного движения является
одной из мер защиты жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и
законных интересов.
Статьей 4 данного Федерального закона в систему
законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного
движения включены нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации, которыми осуществляется решение вопросов безопасности
дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной
компетенции Российской Федерации (п.п. 3 и 4 ст. 6 Федерального
закона), устанавливаются мероприятия по организации дорожного
движения (ст. 21 Федерального закона).
Пункт 1 ст. 6 Федерального закона "О безопасности дорожного
движения" не относит к компетенции Российской Федерации вопросы
организации деятельности городского, пригородного и междугородного
транспорта. Следовательно, эти вопросы отнесены к компетенции
субъектов Российской Федерации.
Оспариваемые нормы Закона N 394-ОЗ предусматривают конкурсный
отбор перевозчиков (п. 5 ст. 4, п.п. 3, 4 ст. 5), заключение
договора по результатам конкурса (п. 2 ст. 6), а также требование
об обязательности "одобрения типа транспортного средства" при
осуществлении обслуживания регулярных маршрутов (п. 5 ст. 5).
Постановлением Госстандарта РФ от 1 апреля 1998 г. N 19 "О
совершенствовании сертификации механических транспортных средств и
прицепов" предусмотрено, что "одобрение типа транспортного
средства" это процедура, посредством которой после проведения
необходимых проверок, проведенных в соответствии с принципами
Женевского Соглашения 1958 года, заявляется, что транспортное
средство отвечает перечню требований по безопасности и охране
окружающей среды, обязательных при сертификации транспортных
средств в России, и в результате которой выдается одноименный
документ.
Норма Закона N 394-ОЗ об обязательном наличии "одобрения типа
транспортного средства" как условии допуска к обслуживанию
регулярных автобусных маршрутов устанавливает правило, относящееся
к обязательным требованиям по вопросу обеспечения безопасности
транспорта.
Однако в соответствии с п. 1 ст. 6 указанного Федерального
закона установление единой системы правил, стандартов, технических
норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения
безопасности дорожного движения отнесено к ведению Российской
Федерации.
Амурский областной Совет народных депутатов вышел за рамки
предоставленных ему полномочий и, следовательно, создал
необоснованные препятствия осуществлению деятельности
хозяйствующих субъектов по перевозке пассажиров, что запрещено
статьей 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках".
Пункт 5 статьи 5 Закона N 394-ОЗ подлежит признанию
недействующим как не соответствующий требованиям указанных
нормативных актов.
В остальной части Закон N 394-ОЗ в соответствии с пп. "б" ст.
72 Конституции Российской Федерации принят в пределах ведения
субъекта Российской Федерации.
Оценивая довод заявителя о нарушении требований
антимонопольного законодательства при принятии Закона N 394-ОЗ,
суд признает его несостоятельным по следующим основаниям.
Статья 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О
безопасности дорожного движения" относит к вопросам организации
дорожного движения комплекс организационно-правовых,
организационно-технических мероприятий и распорядительных действий
по управлению движением на дорогах.
Статья 5 данного Федерального закона дает перечень мер,
направленных на обеспечение безопасности движения, которые не
могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают
отношения на уровне власти (подчинения), характерные для
административных правоотношений. К ним отнесены, в частности,
регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном
электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация
деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, общественных объединений, юридических и
физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных
происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление
деятельности по организации дорожного движения; осуществление
государственного надзора и контроля за выполнением
законодательства Российской Федерации, правил, стандартов,
технических норм и других нормативных документов в области
обеспечения безопасности дорожного движения.
Данные правоотношения возникают также между перевозчиком и
уполномоченными органами государственной власти по вопросам
технического обеспечения безопасности движения, соблюдения
установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований
к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского
законодательства.
Организация мер по безопасности дорожного движения
осуществляется в том числе посредством выбора перевозчиков,
способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание
услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.
Так как функции по организации деятельности городского,
пригородного и междугородного транспорта отнесены к компетенции
органа субъекта Российской Федерации, Амурский областной Совет
народных депутатов вправе установить в качестве общего правила
привлечения перевозчиков к осуществлению деятельности по перевозке
пассажиров на регулярных маршрутах конкурсный отбор перевозчиков.
В отношении регулярных маршрутов, разработанных и обустроенных
перевозчиками самостоятельно (проект маршрута движения, графики
движения и согласования органов государственной власти,
осуществляющих госконтроль за перевозками автотранспортом,
обустройство остановочных пунктов, изменение дорожной разметки и
установка знаков, строительство павильонов для пассажиров), в
соответствии с требованиями Правил перевозок пассажиров и багажа
автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденных Приказом
Минавтотранса РСФСР от 24 декабря 1987 г. N 176, органы местного
самоуправления ограничены правом согласования маршрутов, и
конкурса в отношении этих маршрутов не проводится. Право на
осуществление перевозок пассажиров возникает у зарегистрированных
индивидуальных предпринимателей с момента получения лицензии, и
конкурсное привлечение на маршруты данного права не затрагивает.
Выбор перевозчиков пассажиров вне регулярных маршрутов,
организованных органами местного самоуправления, муниципальными
или государственными предприятиями по договорам с гражданами и
предприятиями, таксомоторами, на туристических линиях п.п. 4, 59 -
65 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом
в РСФСР или по самостоятельно разработанным перевозчиками
регулярным маршрутам, не регулируется Законом N 394-ОЗ. Поэтому
вопрос об участии в конкурсах на право осуществления перевозки
пассажиров по регулярным маршрутам или о перевозках иными
способами решается перевозчиками самостоятельно.
В соответствии со статьей 4 Закона "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" конкуренция это
состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные
действия эффективно ограничивают возможность каждого из них
односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на
соответствующем товарном рынке.
Сам по себе конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния
на конкуренцию, так как каждый хозяйствующий субъект
самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все
участники конкурса равны между собой, самостоятельные действия
каждого из участников конкурса будут влиять на результаты конкурса
и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть
более конкурентоспособный.
Необходимо также отметить, что осуществление перевозок
пассажиров по муниципальным маршрутам сопряжено с использованием
перевозчиками объектов городской инфраструктуры (в частности
остановочных пунктов и посадочных площадок), право на
использование которых должно осуществляться на основании
гражданско-правового договора, заключаемого способами,
предусмотренными Гражданским кодексом РФ, включая заключение
договора на торгах. При этом заключение такого договора с
победителями конкурса не создает препятствий для иных лиц,
осуществляющих перевозку пассажиров по самостоятельно
разработанным маршрутам, оборудованным и согласованным в
установленном порядке маршрутам.
Целью проведения конкурса на право осуществления перевозок
пассажиров на регулярных маршрутах является подбор перевозчиков,
обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров,
укрепление транспортной дисциплины на предприятиях и
индивидуальных предпринимателей, удовлетворение потребностей
населения в области пассажирских перевозок и качества обслуживания
населения.
Довод заявителя о возможной монополизации маршрута одним
перевозчиком судом отклонен, так как указанный вывод не основан на
нормах оспариваемого нормативного акта. Согласно буквальному
толкованию Закона N 394-ОЗ можно только сделать вывод, что договор
на обслуживание маршрута по результатам конкурса должен
заключаться с перевозчиком; указанное положение не свидетельствует
о том, что договор на один маршрут заключается с одним
перевозчиком.
Доводы антимонопольного органа свидетельствуют о возможном
нарушении антимонопольного законодательства при применении закона
области, но не свидетельствуют о несоответствии закона области
требованиям антимонопольного законодательства. Заявитель вправе
при выявлении нарушений антимонопольного законодательства при
применении закона области предпринять соответствующие меры.
Довод администрации Амурской области о неуказании в заявлении
на нарушение публичных интересов судом отклонен, так как
несоответствие нормативного правового акта субъекта Российской
Федерации требованиям федерального закона является нарушением
публичных интересов.
При таких обстоятельствах суд делает вывод, что оснований для
признания п. 5 ст. 4, пунктов 3, 4 ст. 5, п. 2 ст. 6 Закона N 394-
ОЗ недействующими как не соответствующими Гражданскому кодексу РФ,
Закону РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках", Федеральному закону "О
безопасности дорожного движения" не имеется.
В соответствии с ч. 5 ст. 195 АПК РФ нормативный правовой акт
или отдельные его положения, признанные арбитражным судом
недействующими, не подлежат применению с момента вступления в
законную силу решения суда и должны быть приведены органом или
лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие закону или иным
нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно статье 196 АПК РФ вступившее в законную силу решение
арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового
акта направляется арбитражным судом в официальные издания
государственных органов, органов местного самоуправления, иных
органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит
незамедлительному опубликованию указанными изданиями.
Статья 5 Закона Амурской области от 9 марта 1999 г. N 133-ОЗ "О
порядке опубликования и вступления в силу законов и иных
нормативных правовых актов Амурской области" предусматривает, что
официальным опубликованием законов и иных нормативных правовых
актов области считается первая публикация их полного текста в
областной газете "Амурская правда".
На основании указанных норм настоящее решение подлежит
опубликованию в газете "Амурская правда".
На основании статьи 333.37 Налогового кодекса РФ стороны
освобождены от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь ст.ст. 167 - 170, 180, 195 АПК РФ, суд
решил:
Признать не соответствующим Закону РСФСР от 22 марта 1991 г. N
948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках", Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. N
196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и не действующим пункт
5 статьи 5 в части введения положения об обязательности с 1 июля
2005 года наличия "одобрения типа транспортного средства" Закона
Амурской области от 22 декабря 2004 г. N 394-ОЗ "Об автомобильном
пассажирском транспорте в Амурской области", принятого Амурским
областным Советом народных депутатов 9 декабря 2004 года.
В остальной части Закон Амурской области от 22 декабря 2004 г.
N 394-ОЗ "Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской
области", принятый Амурским областным Советом народных депутатов 9
декабря 2004 года, признать соответствующим Гражданскому кодексу
РФ, Закону РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",
Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности
дорожного движения" и в удовлетворении заявленных требований
отказать.
Решение подлежит незамедлительному опубликованию в газете
"Амурская правда".
Решение вступает в законную силу немедленно и может быть
обжаловано в кассационную инстанцию Федерального арбитражного суда
Дальневосточного округа в течение месяца со дня вступления в
законную силу.
|
