МИНИСТЕРСТВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ
И ПОДДЕРЖКЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
АМУРСКОЕ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Адрес: 675000, г. Благовещенск,
Амурская область, пер.
им. Св. Иннокентия, 1,
тел. 44-32-03
17 июня 2002 г. N 02-863
Администрации г. Белогорска
г. Белогорск, ул. им. Гагарина, 2
Управлению социальной защиты
населения администрации г. Белогорска
г. Белогорск, ул. им. Гагарина, 17
Индивидуальному предпринимателю
РЕШЕНИЕ
10 июня 2002 года г. Благовещенск
Комиссия Амурского территориального управления МАП России по
рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в
составе:
Яковлева Т.И. - председатель комиссии, заместитель
руководителя управления;
члены комиссии:
Тарасова У.Н. - начальник отдела по контролю за соблюдением
антимонопольного и рекламного
законодательств, поддержки
предпринимательства;
Богуш В.П. - главный специалист АМО;
Македон Н.Г. - специалист I категории АМО,
рассмотрев дело о нарушении администрацией г. Белогорска (г.
Белогорск, ул. им. Гагарина, 2) п. 1 статьи 7 Федерального закона
"О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках", установила:
В Амурское территориальное управление МАП России 15 апреля 2002
года поступило заявление индивидуального предпринимателя о защите
его интересов и прав, нарушаемых управлением социальной защиты
населения администрации г. Белогорска (далее - управление
соцзащиты).
Суть заявления сводилась к следующему.
В 1999 году предприниматель с согласия руководства управления
соцзащиты открыла в здании управления парикмахерскую и начала
осуществлять деятельность по оказанию парикмахерских услуг
малообеспеченным слоям населения, в том числе пожилым людям
(пенсионерам), инвалидам, детям инвалидов, детям из
малообеспеченных семей по минимальной цене. До этого пенсионеры
могли получать бытовые услуги по льготным ценам только один раз в
год и только 1 услугу по выбору, после открытия парикмахерской они
получили возможность пользоваться услугами парикмахера (по
минимальной цене) круглый год, клиентов у предпринимателя стало
больше.
Отношения между предпринимателем и управлением соцзащиты никак
не оформлялись, договор аренды помещения не заключался ввиду того,
что предприниматель оказывала услуги гражданам пожилого возраста и
инвалидам по очень низким ценам. При этом предпринимателем
самостоятельно был проведен ремонт помещения под парикмахерскую. В
январе 2001 года между предпринимателем и управлением соцзащиты
был заключен договор на оказание услуг, и вскоре после этого
руководство управления поставило предпринимателя в известность о
намерении открыть свою парикмахерскую взамен ее парикмахерской.
Предприниматель не хотела терять работу и предложила платить
арендную плату. В результате был заключен договор об оказании
услуг от 1 июня 2001 года, в котором был предусмотрен "взаимозачет
за полученные парикмахерские услуги в счет обеспечения
технических, коммунальных услуг, работ по благоустройству
недвижимого имущества в административном здании по ул. им.
Гагарина, 17, кабинет N 10". Тем не менее в марте 2002 года
предприниматель была письменно уведомлена о расторжении договора
от 1 июня 2001 года без указания причин. Считая, что управление
соцзащиты тем самым нарушает ее права, она обратилась в Амурское
ТУ МАП России.
При рассмотрении заявления предпринимателя и предоставленного
по запросу Амурского ТУ МАП России письменного объяснения
управления социальной защиты населения администрации г. Белогорска
было установлено следующее.
С марта 1999 года при содействии Белогорского центра занятости
населения предприниматель совместно с еще одним предпринимателем
организовала оказание парикмахерских услуг гражданам пожилого
возраста в помещении, выделенном для этих целей в здании
управления соцзащиты. В связи с социальной направленностью
оказываемых предпринимателем услуг арендная плата за пользование
помещением с нее не взималась, ни договор аренды, ни какой-либо
иной договор управлением соцзащиты с предпринимателем не
заключался вплоть до января 2001 года. 5 января 2001 года
управление заключило с предпринимателем договор на оказание услуг,
который действующему законодательству не соответствовал:
- в договоре управление соцзащиты именовалось "Поставщиком",
который "обязывается обеспечить техническое обслуживание,
коммунальные услуги, работы по благоустройству недвижимого
имущества в административном здании по адресу: ул. им. Гагарина,
17, каб. 10", а предприниматель называлась "Покупателем", который
обязан "не нарушать правила пожарной безопасности". При этом в
разделе "Порядок расчетов" было указано, что Покупатель за
предоставленные услуги оказывает парикмахерские услуги
малообеспеченной категории населения: пенсионерам, инвалидам,
многодетным семьям - с предоставлением льготы в размере 50%. То
есть указанный договор содержал в себе элементы договора аренды
недвижимости и договора муниципального заказа, но не являлся
фактически договором оказания услуг. Срок действия договора
ограничен не был.
1 июня 2001 года с предпринимателем был заключен новый договор
на оказание услуг, в котором управление выступает уже
"Заказчиком", а предприниматель - "Поставщиком". По данному
договору предприниматель обязана:
- предоставлять парикмахерские услуги малообеспеченной
категории населения: пенсионерам, инвалидам, многодетным семьям -
с предоставлением льготы в размере 50%;
- оказывать парикмахерские услуги на дому пенсионерам,
находящимся на обслуживании в территориальном центре социального
обслуживания населения, на основании заявок, подписанных
директором ТЦСОН;
- согласовывать стоимость предоставляемых услуг с Заказчиком, а
управление соцзащиты берет на себя обязанность по обеспечению
технического обслуживания, коммунальных услуг, работ по
благоустройству недвижимого имущества в административном здании по
ул. им. Гагарина, 17, каб. 10. Также договором предусмотрен
порядок расчета в виде взаимозачета за полученные парикмахерские
услуги в счет обеспечения технических, коммунальных услуг, работ
по благоустройству недвижимого имущества в административном здании
по ул. им. Гагарина, 17, каб. 10.
Учитывая, что управление соцзащиты не является непосредственным
потребителем предоставляемых предпринимателем услуг, данный
договор опять-таки содержит в себе элементы муниципального заказа,
однако таковым не является, поскольку не предусматривает оплату
оказываемых поставщиком услуг из средств местного бюджета, что
противоречит статье 72 Бюджетного кодекса РФ. Фактически по
данному договору взаиморасчеты за предоставляемые предпринимателем
парикмахерские услуги с учетом затрат на содержание занимаемого ею
помещения не производились. А на запрос Амурского ТУ МАП России
управление предоставило калькуляции затрат на содержание кабинета
с 1 апреля 1999 года по 1 февраля 2002 года, при этом указало, что
учет стоимости социальных льгот по оплате за оказанные
предпринимателем услуги не велся.
19 марта 2002 года управление соцзащиты письмом от 12 марта
2002 года уведомило предпринимателя о расторжении с 1 мая 2002
года договора на оказание услуг от 1 июня 2001 года без указания
причин, со ссылкой на статью 78 Гражданского кодекса РФ
("Последствия выбытия участника из полного товарищества").
Предприниматель 12 марта 2002 года обратилась в отдел
имущественных отношений администрации г. Белогорска с просьбой
заключить с ней договор аренды нежилого помещения, расположенного
по адресу: ул. им. Гагарина, 17, каб. 10, а также направила письмо
главе администрации г. Белогорска с просьбой оказать содействие в
заключении договора аренды указанного помещения, подчеркнув при
этом социальную значимость своей деятельности. На свои письма
предприниматель получила отрицательные ответы, смысл которых
сводился к следующему:
1. Нежилое помещение по ул. им. Гагарина, 17 закреплено на
праве оперативного управления за управлением социальной защиты
населения администрации г. Белогорска, сдача в аренду свободных,
не используемых для основной деятельности площадей, производится
отделом имущественных прав администрации города по согласованию с
управлением социальной защиты. В связи с тем, что "помещение
планируется для основной деятельности учреждения", отдел
имущественных прав отказался заключить с предпринимателем договор
аренды без согласования с управлением соцзащиты.
2. Управления соцзащиты планирует открыть в помещении,
расположенном по адресу: ул. им. Гагарина, 17, социальную
парикмахерскую по обслуживанию малообеспеченных граждан. В связи с
тем, что каждый год уменьшается финансирование незащищенных статей
бюджета, встает вопрос о поиске внебюджетных источников
финансирования. На основании главы 4 статьи 28 Федерального закона
"О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"
центры социального обслуживания населения могут осуществлять иные
виды предпринимательской деятельности, доход от которых поступает
на развитие центра.
При этом предпринимателю не было предложено какого-либо
помещения, взамен освобождаемого, для того, чтобы она могла
продолжить свою деятельность.
На запрос Амурского ТУ МАП России управление соцзащиты
обосновало свое решение о расторжении договора с индивидуальным
предпринимателем следующим.
В план развития сети нестационарных учреждений социального
обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов
территориального центра социального обслуживания населения входит
открытие социальной парикмахерской. В отличие от частной,
деятельность социальной парикмахерской контролируема и может быть
регламентирована. Кроме того, средства по оплате услуг
предполагается направлять на дальнейшее развитие и расширение
социальных услуг, оказываемых населению города. Социальную
парикмахерскую, в связи с отсутствием другой площади, планируется
разместить в том же помещении, где находилась частная
парикмахерская предпринимателя.
При рассмотрении данного дела представители администрации
города Белогорска и управления социальной защиты населения
администрации города Белогорска подтвердили, что управление
соцзащиты намерено самостоятельно оказывать парикмахерские услуги
гражданам пожилого возраста и инвалидам в помещении, расположенном
по адресу: ул. им. Гагарина, 17, каб. 10, и получать от этой
деятельности доходы, что послужило причиной расторжения с
предпринимателем договора на оказание услуг от 1 июня 2001 года.
При этом они указали, что относят парикмахерские услуги к иным
срочным услугам, включаемым в срочное социальное обслуживание
граждан пожилого возраста и инвалидов, в соответствии с подпунктом
7 пункта 2 статьи 22 Закона РФ "О социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов". Также представители администрации
города Белогорска сообщили, что территориальный Центр социального
обслуживания населения самостоятельным юридическим лицом не
является, входит в состав управления соцзащиты, которое, по их
мнению, является не структурным подразделением администрации г.
Белогорска, а самостоятельным юридическим лицом - муниципальным
учреждением социального обслуживания, созданным в соответствии со
ст. 30 Закона РФ "О социальном обслуживании...". В связи с этим, а
также на основании ст. 298 ГК РФ управление соцзащиты не вправе
распоряжаться переданным ему в оперативное управление
муниципальным имуществом, в том числе сдавать его в аренду. Именно
поэтому администрация г. Белогорска не признает договор,
заключенный с предпринимателем, договором аренды, а считает, что
это - договор в пользу третьего лица (ст. 430 ГК РФ), в которым
третьим лицом выступают граждане г. Белогорска, которым
предприниматель обязана оказывать парикмахерские услуги, получая
взамен право пользования помещением. При этом администрация города
Белогорска не признает предпринимателя арендатором и считает, что
существо обязательства по договору на оказание услуг от 1 июня
2001 года полностью соответствует гражданскому законодательству.
Индивидуальный предприниматель при рассмотрении дела повторила
все заявленное ранее, а также сообщила, что вынуждена была по
требованию управления соцзащиты 6 мая 2002 года освободить
занимаемое помещение и в настоящее время не имеет возможности
оказывать парикмахерские услуги гражданам пожилого возраста и
инвалидам по низким ценам (с 50% скидкой).
Оценив представленную сторонами информацию, учитывая нормы
действующего законодательства, комиссия пришла к выводу, что
действия управления социальной защиты населения администрации
города Белогорска противоречат требованиям антимонопольного
законодательства по следующим основаниям.
Статьей 2 Закона РФ "О конкуренции..." установлено, что
настоящий Закон распространяется на отношения, влияющие на
конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации, в которых
участвуют российские и иностранные юридические лица, федеральные
органы исполнительной власти, органы исполнительной власти
субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также физические
лица.
Согласно статье 1 Закона РФ "О социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов" социальное обслуживание граждан
пожилого возраста и инвалидов представляет собой деятельность по
удовлетворению потребностей граждан в социальных услугах.
Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных
услуг (уход и организация питания, содействие в получении
медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных
видов помощи, помощи в профессиональной подготовке,
трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации
ритуальных услуг и другие), которые предоставляются гражданам
пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях
социального обслуживания независимо от форм собственности.
Статьей 4 этого же закона установлено, что гражданам пожилого
возраста и инвалидам обеспечивается возможность получения
достаточных для удовлетворения их основных жизненных потребностей
социальных услуг, которые включаются в федеральный и
территориальный перечни гарантированных государством социальных
услуг. Федеральный перечень гарантированных государством
социальных услуг является базовым и определяется Правительством РФ
и ежегодно пересматривается. На основе федерального перечня
устанавливается территориальный перечень гарантированных
государством социальных услуг, утверждаемый органами
исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Федеральный перечень гарантированных государством социальных
услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам
государственными и муниципальными учреждениями социального
обслуживания, утвержден постановлением Правительства РФ от 25
ноября 1995 г. N 1151 (в редакции постановления Правительства РФ
от 17 апреля 2002 г. N 244), территориальный перечень
гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых
гражданам пожилого возраста и инвалидам учреждениями социального
обслуживания Амурской области утвержден постановлением Главы
Администрации Амурской области от 11 января 1996 г. N 15. Ни в
один из данных перечней парикмахерские услуги не включены,
следовательно, признать их социальными, предоставляемыми гражданам
пожилого возраста и инвалидам в соответствии с Федеральным законом
"О социальном обслуживании...", нельзя.
Таким образом, можно сказать, что отношения между
предпринимателем и управлением соцзащиты складываются именно на
товарном рынке - рынке парикмахерских услуг. Географическими
границами данного рынка являются административно - территориальные
границы г. Белогорска. Товарные же границы рынка очень сужены в
связи со специфичностью круга потребителей - граждан пожилого
возраста и инвалидов, ограниченных в своих возможностях получать
аналогичные услуги по той же цене в других парикмахерских города.
Фактически единственным хозяйствующим субъектом, функционирующим
на этом товарном рынке, являлась предприниматель, данное
обстоятельство подтвердили при рассмотрении дела как сама
предприниматель, так и представители администрации г. Белогорска.
Также установлено, что территориальный центр социального
обслуживания парикмахерские услуги не оказывал и не оказывает.
В соответствии со статьей 28 Федерального закона "О социальном
обслуживании..." муниципальные центры социального обслуживания
являются учреждениями муниципального сектора обслуживания,
создаются органами местного самоуправления на подведомственных
территориях и находятся в их ведении. Муниципальные центры
социального обслуживания осуществляют организационную,
практическую и координационную деятельность по оказанию различных
видов социальных услуг. Муниципальные центры социального
обслуживания могут осуществлять иные виды предпринимательской
деятельности, если это служит достижению целей, ради которых они
созданы, и соответствующие этим целям. Как учреждение социального
обслуживания центр социального обслуживания должен обладать
статусом юридического лица (ст. 30 Закона РФ "О социальном
обслуживании...").
Из положения о территориальном центре социального обслуживания
следует, что он является учреждением управления социальной защиты
населения администрации г. Белогорска, осуществляющим на
территории г. Белогорска организацию и практическую деятельность
по оказанию различных видов социальной помощи престарелым
гражданам, инвалидам и другим группам населения, нуждающимся в
поддержке. Положением определено, что центр и его структурные
подразделения организуются и содержатся за счет средств бюджета
субъекта РФ; средств местного бюджета; дополнительных внебюджетных
поступлений, в том числе средств, поступающих от граждан в
качестве оплаты за социальные услуги; доходов от
предпринимательской деятельности центра, а также других
источников, не запрещенных действующем законодательством РФ.
Пунктом 1.11 Положения о центре предусмотрено, что услуги, не
входящие в федеральный перечень гарантированных государством
социальных услуг, оказываются гражданам на условиях полной оплаты
в соответствии с установленными тарифами на платные социальные
услуги.
Отсюда следует:
муниципальные центры социального обслуживания можно признать
хозяйствующими субъектами в соответствии с определением,
содержащимся в статье 4 Закона РФ "О конкуренции...", так как они
являются некоммерческими организациями и вправе осуществлять
предпринимательскую деятельность;
территориальный центр социального обслуживания населения г.
Белогорска также можно было бы определить как хозяйствующий
субъект, однако он не является самостоятельным юридическим лицом,
а входит в состав управления соцзащиты, то есть управление
социальной защиты как юридическое лицо - орган управления
исполнительной власти местного самоуправления - выполняет функции
муниципального учреждения - центра социального обслуживания. Таким
образом, управление социальной защиты населения администрации г.
Белогорска, как это следует из Положения об управлении соцзащиты и
из Положения о территориальном центре социального обслуживания,
является одновременно органом управления и хозяйствующим
субъектом;
намерение управления социальной защиты открыть социальную
парикмахерскую в противоречие с законом не входит, однако открытие
такой парикмахерской предусматривается вместо частной
парикмахерской, оказывающей аналогичные услуги. При этом открытие
социальной парикмахерской обосновывается не стремлением увеличить
объемы предоставляемых услуг или снижением их стоимости, а
стремлением получать доходы от этой деятельности. Фактически
целесообразность открытия социальной парикмахерской ничем не
обусловлена: индивидуальный предприниматель уже оказывала
гражданам пожилого возраста, инвалидам социально значимые услуги,
которые пользовались спросом населения. Удаление ее из занимаемого
помещения равносильно удалению с товарного рынка, так как аренда
другого помещения на иных условиях лишает предпринимателя
возможности обслуживать пенсионеров и инвалидов по цене на 50%
ниже рыночной. Таким образом, обязывая предпринимателя освободить
помещение и намереваясь разместить в этом же помещении свою
парикмахерскую, управление социальной защиты стремится заместить
одного хозяйствующего субъекта (частной формы собственности)
другим (муниципальной формы собственности). Тем самым управлением
социальной защиты нарушается принцип равенства частной,
государственной, муниципальной и иных форм собственности,
установленный ст. 8 Конституции РФ, хотя социальная парикмахерская
могла бы действовать наравне с парикмахерской предпринимателя
Создание условий для обеспечения населения услугами торговли,
общественного питания и бытового обслуживания статьей 6 Закона РФ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"
отнесено к ведению муниципальных образований, следовательно,
органы местного самоуправления должны способствовать увеличению
числа хозяйствующих субъектов, оказывающих бытовые услуги
населению, в том числе и таким категориям населения, как граждане
пожилого возраста и инвалиды.
В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"
органам местного самоуправления запрещается совершать действия,
которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов,
создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия
деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие
действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение
конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов
или граждан. Управление социальной защиты населения администрации
г. Белогорска является органом управления исполнительной власти
местного самоуправления г. Белогорска, единственным исполнительным
органом местного самоуправления на территории города Белогорска
является администрация города (п. 1 ст. 39 Устава города
Белогорска), следовательно, решение управления социальной защиты
населения администрации г. Белогорска о расторжении договора с
индивидуальным предпринимателем, в результате которого в помещении
по адресу: г. Белогорск, ул. им. Гагарина, 17, каб. 10 прекращает
функционирование частная парикмахерская и будет открыта
муниципальная парикмахерская, можно квалифицировать действия
органа местного самоуправления, направленные на создание
благоприятствующих условий деятельности для отдельных
хозяйствующих субъектов и дискриминирующих - для других, которые
могут иметь своим результатом ограничение конкуренции на товарном
рынке оказания парикмахерских услуг гражданам пожилого возраста и
инвалидам г. Белогорска и ущемление интересов действующего на этом
рынке хозяйствующего субъекта - индивидуального предпринимателя.
В соответствии с абз. 2 пункта 2 статьи 7 Закона РФ "О
конкуренции..." запрещается совмещение функций федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих
субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и
правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов
государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных
законодательными актами Российской Федерации. Статьей 27 Закона РФ
"О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"
установлено, что муниципальный сектор социального обслуживания
включает местные органы управления социальным обслуживанием и
учреждения муниципального подчинения, предоставляющие социальные
услуги, то есть закон прямо указывает на разделение функций
управления и хозяйственной функции (оказание услуг).
Следовательно, органы местного самоуправления не вправе
осуществлять деятельность по предоставлению социальных услуг, а
совмещение в одном лице управления социальной защиты населения
администрации г. Белогорска и территориального центра социального
обслуживания населения нарушает требование п. 2 ст. 7 Закона РФ "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках".
Руководствуясь пунктом 1 статьи 27 Закона РФ "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и в
соответствии с пунктом 2.12 Правил рассмотрения дел о нарушениях
антимонопольного законодательства, комиссия решила:
1. Признать факт нарушения администрацией города Белогорска в
лице управления социальной защиты населения администрации г.
Белогорска пунктов 1 и 2 статьи 7 Закона РФ "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
2. Выдать администрации г. Белогорска в лице управления
социальной защиты населения администрации г. Белогорска
предписание о прекращении нарушения пунктов 1 и 2 статьи 7 Закона
РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках".
3. Должностным лицам МАП России (территориального управления)
рассмотреть вопрос о ______________________________ .
Председатель комиссии
Т.И.ЯКОВЛЕВА
Члены комиссии:
У.Н.ТАРАСОВА
В.П.БОГУШ
Н.Г.МАКЕДОН
|
