ГЛАВА АДМИНИСТРАЦИИ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 мая 2000 г. N 313
О КОНЦЕПЦИИ СИСТЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
В целях формирования и функционирования единой системы
информационных ресурсов органов государственной власти и местного
самоуправления Амурской области, а также их информационного
взаимодействия с федеральными и отраслевыми органами управления
постановляю:
1. Утвердить предложенную к рассмотрению Концепцию системы
информационного обеспечения органов государственной власти и
местного самоуправления Амурской области.
2. Концепция системы информационного обеспечения органов
государственной власти и местного самоуправления Амурской области
является основным руководящим материалом по разработке технико-
экономического обоснования, технического задания и проектирования
информационной системы Амурской области.
3. Комитету экономики администрации Амурской области и
координационному совету по проведению единой информационной
политики органов государственной власти Амурской области на основе
концепции системы информационного обеспечения органов
государственной власти и местного самоуправления Амурской области
до 1 августа 2000 года разработать план работ по созданию системы
информационного обеспечения органов государственной власти и
местного самоуправления Амурской области.
4. Контроль по выполнению настоящего Постановления оставляю за
собой.
Глава Администрации
Амурской области
А.Н.БЕЛОНОГОВ
Приложение
к постановлению
Главы Администрации
Амурской области
от 22 мая 2000 г. N 313
КОНЦЕПЦИЯ
СИСТЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
ВВЕДЕНИЕ
Для обеспечения устойчивого развития экономики, эффективного
управления имуществом и ресурсами территории, развития
региональной инфраструктуры и решения хозяйственных задач
необходима комплексная многоаспектная информация, в частности
включающая взаимоувязанные характеристики природных ресурсов,
элементов градостроительства и региональной инфраструктуры,
экологическую и социально-демографическую информацию,
топографические планы территорий, количественную оценку всех видов
собственности.
Подготовке и рациональному использованию данной информации
препятствует отсутствие единой нормативно-правовой, экономической,
методической и организационной основы. Отсутствуют эффективные
информационные технологии создания и ведения единой системы
территориальных первичных баз данных и получения на их основе
агрегированной информации для органов управления всех уровней. Это
приводит к несовместимости информационных систем, дублированию
проектных разработок и информационно-вычислительных услуг,
неэффективному использованию государственных средств.
Основные проблемы формирования информационных ресурсов в
Амурской области заключаются в ведомственном подходе к созданию
информационных ресурсов, недостатке финансовых средств и
отсутствии разработанной нормативно-правовой базы.
Выходом из существующей ситуации является построение
интегрированной системы информационных ресурсов области,
формирующей единую систему государственных территориальных
кадастров, регистров, первичных баз данных и баз сводной
аналитической информации для органов государственной власти и
местного самоуправления области. Такая интегрированная система
предполагает согласованную обработку и обмен информацией на базе
общей телекоммуникационной программно-технической среды.
Данная Концепция является основным документом для формирования
и функционирования единой системы информационных ресурсов органов
государственной власти и местного самоуправления Амурской области,
а также их информационного взаимодействия с федеральными и
отраслевыми органами управления.
I. СОСТАВ ИНФОРМАЦИОННЫХ РЕСУРСОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
Основным системообразующим компонентом системы информационных
ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления
Амурской области, главным фактором успешного решения поставленных
перед ней задач является комплекс областных информационных
ресурсов, содержащий комплексную многоаспектную информацию о
субъектах, о природных ресурсах и имущественном фонде,
региональной инфраструктуре, о социально-экономическом состоянии и
т.д.
Информационные ресурсы области структурируются по различным
аспектам: по формам собственности, по характеру использования
информации, по степени обобщения информации, по способам
организации баз данных, по сферам использования, по категории
доступа.
Классификация и структуризация информационных ресурсов области
является основой для построения необходимой для функционирования
информационной системы региона базы метаданных и регистра
информационных ресурсов, содержащих справочные сведения об этих
ресурсах.
Классификация информационных ресурсов региона
1. По формам собственности областные информационные ресурсы
делятся на:
- государственные;
- негосударственные.
К государственным информационным ресурсам относятся
информационные ресурсы, создание, приобретение или накопление
которых осуществляется за счет средств областного бюджета, а также
федеральные и иные информационные ресурсы, переданные ей в
установленном порядке.
Государственные информационные ресурсы формируются на
территории области в соответствии со сферами ведения и включают:
- федеральные информационные ресурсы;
- информационные ресурсы области;
- информационные ресурсы совместного ведения Российской
Федерации и области;
- информационные ресурсы других субъектов Российской Федерации;
- информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении
нескольких субъектов Российской Федерации (межрегиональные
информационные ресурсы).
К негосударственным информационным ресурсам относятся
информационные ресурсы, создаваемые за счет средств юридических и
физических лиц, приобретенные или на законных основаниях
полученные ими в порядке дарения или наследования. К
негосударственным информационным ресурсам относятся также
муниципальные информационные ресурсы, т.е. информационные ресурсы,
создаваемые или приобретаемые на средства органов местного
самоуправления.
Муниципальные информационные ресурсы, представляемые органами
местного самоуправления в органы государственной власти области,
являются информационными ресурсами совместного ведения органов
государственной власти области и ее муниципальных образований.
Отношения, возникающие при формировании и использовании таких
информационных ресурсов, должны регулироваться в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
2. По характеру использования информационные ресурсы делятся
на:
- информационные ресурсы индивидуального пользования,
используемые только в тех организациях, в которых они создаются;
- информационные ресурсы коллективного пользования,
используемые регламентируемым составом пользователей;
- информационные ресурсы общего пользования, используемые
неограниченным числом пользователей.
3. По способам организации входящие в состав информационных
ресурсов региона базы данных (БД) делятся на:
- базы данных, создающиеся на основе функционального подхода,
когда собирается информация, необходимая для решения конкретных
функциональных задач; информационные массивы строятся в
соответствии с технологическими требованиями процесса обработки
данных для этих задач; при этом возникает значительная
избыточность информации, поскольку степень пересечения данных,
хранящихся в различных БД, может быть весьма высокой;
- базы данных, строящиеся на основе объектно-ориентированного
подхода, означающего представление информации в виде совокупности
сведений о некотором наборе объектов; при этом информация в БД
накапливается в виде признаков (свойств) объектов определенного
класса (базы данных о продукции предприятий, о населении, о
транспортных средствах и т.д.).
Объектно-ориентированный подход к построению баз данных
обеспечивает:
- независимость структуры баз от решаемых задач;
- наращивание задач без реструктурирования массивов;
- независимость процессов обработки и обновления данных;
- возможность получать разнообразные сводные данные в виде
списков и таблиц.
4. По степени обобщения информации выделяются:
информационные ресурсы, содержащие первичную информацию,
собираемую от источников, осуществляющих непосредственную
регистрацию и систематизацию информации о наблюдаемом классе
объектов или событий;
информационные ресурсы, содержащие агрегированную (производную)
информацию, формируемую в результате обобщения или иной обработки
первичной информации
К первичным информационным ресурсам относится информация о
субъектах социально-экономических отношений (о населении в целом и
об отдельных его категориях: физических, юридических лицах и др.),
объектах недвижимости и природных ресурсах, нормативно-правовых
актах и показателях социально-экономического развития.
Агрегированные информационные ресурсы подразделяются на:
- данные статистики;
- данные мониторинга социально-экономических и других
процессов;
- прогнозные данные.
Наличие полного набора первичных данных о субъектах, объектах,
и процессах в социально-экономических и производственных системах
области дает возможность получить любые агрегированные,
аналитические и прогнозные данные, требующиеся органам управления
для оперативного мониторинга социально-экономической ситуации в
области и отдельных ее территориях и принятия необходимых
управленческих решений.
5. По категориям доступа информационные ресурсы делятся на:
- открытые информационные ресурсы;
- информационные ресурсы с ограниченным доступом, причем
последние делятся на ресурсы, отнесенные к государственной тайне,
к конфиденциальным информационным ресурсам.
6. По сферам использования информационные ресурсы делятся на;
- информационные ресурсы для сферы управления:
оперативного;
перспективного;
- информационные ресурсы для деловых кругов:
биржевая и финансовая информация;
информация коммерческих структур;
экономические и статистические данные организаций;
- информационные ресурсы для населения:
сведения об имеющихся свободных рабочих местах;
информация о системе социальной защиты населения;
информация о рынке недвижимости;
всевозможная справочная информация по различным вопросам
жизнедеятельности региона.
Состав и структура информационных ресурсов, обеспечивающих
решение задач управления социально-экономическим развитием
области, должны быть адекватны составу и структуре функциональных
задач, решаемых подразделениями и службами органов власти и
управления различного уровня.
Процесс управления социально-экономическим развитием региона
состоит из двух основных, относительно самостоятельных, но
взаимосвязанных направлений:
перспективное планирование и управление;
оперативное управление жизнедеятельностью области.
В основе решения задач перспективного планирования развития
области лежит обобщенная информация об объектах и процессах,
интегрированная на достаточно длительном временном интервале
планирования (год и более). Источниками этой информации, в
основном, являются различные функциональные подразделения
администрации области и организации, подчиненные федеральным
органам управления. Анализ и обработка информации проводится
областным комитетом статистики, структурными подразделениями
администрации области и других органов управления.
Задачи оперативного управления базируются, в большей своей
части, на текущей информации о состоянии объектов и процессов,
источником которой являются объектно-ориентированные системы сбора
и обработки информации, входящие в информационные системы
ведомственного характера.
Общей основой информационного обеспечения задач перспективного
планирования и оперативного управления являются первичные
информационные ресурсы, характеризующие область как объект
управления со всеми ее природно-географическими, социально-
демографическими, экономическими, инфраструктурными и иными
характеристиками и особенностями.
Сектор деловой информации охватывает:
экономическую и статистическую информацию (числовую
экономическую, демографическую, социальную информацию в виде рядов
динамики, прогнозных моделей и оценок), предоставляемую
государственными службами, а также организациями, занятыми
исследованиями и консалтингом;
коммерческую информацию (информацию по ассоциациям, частным и
государственным предприятиям, направлениям работы и их продукции,
ценам, о финансовом состоянии, связях, сделках, руководителях и
т.п.), предоставляемую предприятиями и организациями;
деловые новости в области экономики и бизнеса, предоставляемые
специальными информационными службами.
Наименее развитым, но достаточно перспективным в будущем
сектором информационного пространства области является сектор
информации для населения.
Существующие информационные потребности населения условно
разделяются на следующие группы:
информация о состоянии рынка рабочих мест, о наличии вакансий,
о сети профориентации и переобучения, о правовых вопросах
трудоустройства и т.п.;
информация о системе социальной защиты, об условиях выплат
социальной помощи, об имеющихся в области учреждениях для
инвалидов, ветеранов и др.;
информация о состоянии рынка ценных бумаг и недвижимости, о
конъюнктуре различных видов торговли, рекламно-коммерческая
информация предприятий и организаций и т.п.;
справочная информация о расписании движения транспорта, об
адресах и телефонах организаций и т.п.
II. ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ И СТРУКТУРА ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ
ИНФОРМАЦИОННЫХ РЕСУРСОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
Приоритетным направлением в создании системы областных
информационных ресурсов является формирование единой системы
информационных ресурсов для поддержки принятия решений по
управлению областью, т.е. целенаправленного управления их
созданием, сбором, обработкой, хранением информации и доставкой
(или предоставлением) ее потребителю.
В настоящее время в органах управления области создаются
разнообразные информационные ресурсы в виде баз данных и
информационных массивов, в том числе и в функциональных
автоматизированных информационных системах (АИС). Имеются
организации и службы, которые заняты исключительно сбором и
обработкой информации.
Отсутствие координации разработок привело к тому, что
ведомственные подразделения областных и муниципальных органов
управления зачастую формируют информационные ресурсы независимо
друг от друга, действуя либо в инициативном порядке, либо в рамках
федеральных программ ведомственного характера.
Существенной методологической причиной нерационального
построения системы областных информационных ресурсов является
преобладание ведомственного функционально-ориентированного подхода
к построению баз данных, когда каждый орган управления для
обеспечения решения своих функциональных задач самостоятельно
осуществляет создание и ведение собственных баз данных, содержащих
информацию, формируемую в автоматизированном режиме в
информационных системах других органов управления.
Сложившаяся ситуация обусловлена, прежде всего, такими
факторами как:
наличие функционально-отраслевого и административно-
территориального принципов построения структуры управления
областью;
отсутствие организаций в области, основной функцией которых
является индустриальная обработка информации и создание
информационных ресурсов, необходимых различным пользователям;
отсутствие управления процессами создания и эффективного
использования информационных ресурсов области.
При сложившейся системе формирования информационных ресурсов
уже на этапе сбора информации возникает ее дублирование, которое
на последующих этапах технологического цикла приводит к
многократному вводу одних и тех же данных в БД различных ведомств
и организаций и дублированию их при хранении.
В то же время такая технология не гарантирует полноту
необходимых данных для каждой конкретной организации. В случаях,
когда для принятия решения требуется привлечение информации,
собираемой другой организацией, ее получение, как правило, бывает
затруднено. Кроме того, несогласованность форматов хранимых в
разных системах данных, сроков и технологий их обновления,
использование различных лингвистических средств приводят к
неоднозначности и противоречивости информации, содержащейся в
различных информационных системах, и невозможности ее совместного
использования при решении комплексных управленческих задач.
Таким образом, используемая технология формирования
информационных ресурсов при отсутствии на областном и
муниципальном уровнях единых методологических, технологических и
организационных принципов и подходов, закрепленных
соответствующими нормативно-правовыми документами, приводит к
следующим негативным последствиям:
- создание баз первичных данных в организациях, не являющихся
источником (местом возникновения) информации;
- дублирование одних и тех же данных в различных системах без
обоснования экономической и технологической целесообразности
затрат на параллельное хранение и сопровождение информации;
- многократный ввод в ЭВМ одинаковой информации в организациях,
не являющихся источником этой информации, что увеличивает затраты
на ввод и снижает достоверность и оперативность данных;
- несопоставимость и несогласованность данных, хранящихся в
информационных системах отдельных органов управления, не имеющих
прямого доступа к первичной информации;
- неактуальность данных в отдельных информационных системах;
- отсутствие комплексной многоаспектной информации для принятия
решений межотраслевого, межведомственного, территориального
характера;
- несовместимость создаваемых информационных ресурсов
вследствие использования различных информационно-лингвистических
средств (классификаторов, словарей, форматов описания данных и
т.д.), как правило, независимо разработанных в рамках конкретных
АИС.
Результатом этих, в значительной степени, объективно
обусловленных недостатков в системе формирования информационных
ресурсов является неоправданное увеличение затрат на сбор,
первоначальный ввод и хранение данных. Кроме того, существующий
подход порождает жесткую зависимость структуры информационных
ресурсов от организационной структуры управления областью. Это
означает, что изменение организационной структуры управления
влечет за собой неизбежные изменения в структуре информационных
ресурсов региона, при этом не исключены случаи разрушения
отдельных видов ресурсов (отдельных баз данных) и их утраты.
Фактически именно ведомственный подход к организации
информационных ресурсов препятствует созданию целостной системы
информационного обеспечения органов управления областью.
Перечисленные исторически сложившиеся принципы (тенденции)
формирования информационных ресурсов для органов управления
порождаются также низким уровнем развития программно-технической и
телекоммуникационной базы информатизации в области, что затрудняет
организацию технологически необходимого и экономически
оправданного обмена данными.
В соответствии с системой организации и обеспечения
информационных потребностей и создания информационных ресурсов
осуществляется, как правило, и финансирование работ по
информатизации региона. Происходит выделение средств на создание
отдельных ведомственных информационных систем без учета их
значения в системе информационных ресурсов области. Разработка
изолированных ведомственных информационных систем ведет к
отсутствию должного эффекта от информатизации, неэффективному
расходованию средств и, в результате, к общей неудовлетворенности
результатами информатизации.
Устранение перечисленных негативных факторов и тенденций в
формировании информационных ресурсов области является крайне
важным как с точки зрения оптимизации затрат на информатизацию,
так и с точки зрения повышения эффективности областного и
муниципального управления на основе использования комплексной и
достоверной информации, содержащейся в рационально организованной
системе информационных ресурсов.
Система информационной поддержки принятия решений областных и
муниципальных органов управления, состав и структура
информационных ресурсов должны соответствовать всему комплексу
задач управления областью и учитывать следующие принципиальные
особенности (системные требования) системы областного и
муниципального управления:
- функциональная и информационная взаимосвязанность задач
управления как на областном, так и на муниципальном уровнях;
- необходимость объединения или согласования деятельности
различных подразделений и служб органов управления при решении
большинства функциональных задач;
- необходимость использования при принятии решений по
функциональным задачам областного управления системы
информационных ресурсов, основанной на первичных базах данных,
описывающих и характеризующих область и ее административно-
территориальные единицы как объекты управления и соответствующие
организационной структуре управления областью.
Из характеристики особенностей системы областного управления
следует, что единство и однозначность системы первичных
информационных ресурсов, используемых при решении задач
управления, являются важнейшими условиями эффективного
информационного взаимодействия подразделений и служб органов
власти и управления областью. Структура управления созданием и
использованием информационных ресурсов должна быть аналогична
структуре управления любым другим видом ресурсов и обеспечивать
предоставление пользователям необходимых и качественных
информационных продуктов.
Система информационных ресурсов для областных и муниципальных
органов управления должна строиться как иерархическая,
территориально распределенная система, содержащая информацию,
интегрированную по предметным областям, по функциональным
направлениям использования и по уровням административно-
территориального деления области на основе общих методологических,
технологических и организационных принципов, согласованных
информационно-лингвистических и программно-технических средств
обеспечения их совместимости и взаимодействия.
Для формирования единой системы информационных ресурсов для
областных и муниципальных органов управления необходимо:
- структурировать информационные ресурсы, обеспечивающие
решение задач управления, по предметным областям, функциональным
сферам использования и уровням административно-территориального
деления области;
- определить принципы и методологию интеграции информационных
ресурсов;
- разработать средства обеспечения их совместимости и
технологию взаимодействия в информационной системе области;
- создать необходимую программно-техническую
телекоммуникационную среду, обеспечивающую создание и
функционирование системы информационных ресурсов и доступ к ним
пользователей;
- разработать правовую базу, разграничивающую права
собственности на информационные ресурсы, регламентирующую правила
и механизмы создания и использования информационных ресурсов;
- создать организационные структуры интеграции информационных
ресурсов.
Построение многофункциональной иерархической интегрированной
системы информационных ресурсов для органов управления областью
должно быть основано на следующих положениях:
1) Информационные массивы и базы данных, представляющие область
в целом как комплексный структурированный объект, становятся
необходимым ресурсом управления, не менее важным, чем другие
ресурсы, которыми располагает регион.
2) Информационные ресурсы должны быть структурированы по
предметным областям, функциональным сферам использования и уровням
административно-территориального деления области и
зарегистрированы в Регистре информационных ресурсов Амурской
области. Необходима правовая регламентация прав собственности на
региональные и муниципальные информационные ресурсы, а также
установление порядка использования этих ресурсов.
3) Ключевыми структурными комплексами региональных
информационных ресурсов должны являться базовые регистры и
кадастры как важнейшие ресурсы общего пользования, служащие
основой для интеграции информационных ресурсов Амурской области.
Необходимо разграничение и административное закрепление за
конкретными организациями ответственности за ведение базовых
информационных ресурсов и обеспечение приоритетного порядка их
создания.
4) Совокупность необходимых для целей управления сведений об
объектах и субъектах социально-экономических и юридических
отношений формируется в виде систем объектно ориентированных баз
первичных данных на муниципальном уровне в местах возникновения
информации и используется как информационные ресурсы коллективного
пользования органами управления Амурской области.
5) Аналитическая, статистическая и иная обобщенная информация,
необходимая для решения функциональных задач управления,
формируется на основе обработки первичных информационных ресурсов.
6) Для повышения эффективности использования информационных
ресурсов необходима система целенаправленного управления их
созданием, обработкой и доставкой потребителю.
Реализация указанных положений обеспечивается при использовании
объектно ориентированного подхода к построению системы
региональных информационных ресурсов. Схема предлагаемого подхода
представлена на рис. 1 (не приводится).
В основу построения структуры системы региональных
информационных ресурсов должна быть положена информационная модель
системы управления областью, важнейшими элементами которой
являются: субъекты социально-экономических отношений (человек,
предприятие, организация), природные объекты (земельные, водные,
лесные и иные ресурсы) и объекты, созданные в результате
человеческой деятельности (здания, сооружения, инженерные сети и
коммуникации и т.п.). Все эти объекты расположены на муниципальных
территориях и являются объектами управления органов
государственного и местного самоуправления, которые используют
первичную информацию о состоянии этих объектов и субъектов для
принятия решений.
К основным объектам в системе информационных ресурсов при
решении задач управления относятся:
- природные ресурсы (земельные участки);
- имущество (объекты недвижимости);
- предприятия и организации как юридические лица и
хозяйствующие субъекты;
- население (физические лица).
Данные объекты имеют основные регистрационные характеристики,
которые редко изменяются и могут использоваться для идентификации
этих объектов в различных базах данных. Такие характеристики
являются основой для создания государственных регистров и
кадастров.
В государственных кадастрах и регистрах содержится наиболее
существенная, регистрируемая соответствующими государственными
органами управления информация об объектах и субъектах.
Кадастровая информация об объекте представляет собой обязательный
идентификационный блок данных в базе данных об этом объекте.
Указанные кадастры и регистры являются важнейшими базовыми
структурными элементами системы информационных ресурсов органов
областного и муниципального управления, основой для объединения
баз данных, содержащих разнообразную многоаспектную информацию об
объектах и субъектах. Эти информационные ресурсы создаются в
приоритетном порядке, являются инвариантными к организационной
структуре управления и должны использоваться как информационные
ресурсы коллективного пользования.
Создание важнейших кадастров и регистров должно осуществляться,
в первую очередь, на муниципальном уровне, где в процессе
регистрации объектов и субъектов возникает первичная информация о
них, необходимая органам местного самоуправления.
Создание системы базовых кадастров и регистров позволяет
обеспечить единую методологическую основу учета имущественных
комплексов и природных объектов как объектов прав собственности,
устраняет ведомственную разобщенность и несовместимость
кадастровых сведений, позволяет скоординировать проводимые в
области различными министерствами и ведомствами кадастровые
работы, повышает их качество, исключает дублирование и снижает
затраты на их выполнение.
Наряду с кадастрами и регистрами существуют и создаются базы
данных, содержащих более широкую информацию о рассматриваемых
объектах и субъектах. Эти базы существуют на областном и
муниципальном уровнях в рамках отдельных ведомственных структур,
однако с системных позиций они являются частью общей системы
информации о данном объекте или субъекте. Наиболее важное значение
для муниципальных органов управления имеют базы данных, содержащие
информацию первичного учета деятельности хозяйствующих субъектов,
включающую бюджетно-финансовые и социально-экономические
показатели состояния и развития предприятий (паспорта
предприятий).
К системе первичных данных также относятся:
- информация нормативно-правового характера;
- научно-техническая информация.
Все эти виды информации должны быть включены отдельными блоками
в общую систему информационных ресурсов территории.
Структура системы информационных ресурсов для органов местного
самоуправления представлена на рис. 2 (не приводится).
Базы первичных данных об объектах, субъектах и процессах в
социально-экономических и производственных системах области
являются первоисточником аналитической, прогнозной и
агрегированной информации для органов местного самоуправления.
Формирующиеся в подразделениях и службах областных органов власти
и управления функционально-ориентированные информационные ресурсы
должны быть производными, т.е. строиться на основе информации баз
первичных данных.
Структурная схема информационных ресурсов для органов
управления областного уровня приведена на рис. 3 (не приводится).
На областном уровне структурные подразделения администрации
области, а также региональные подразделения федеральных органов
исполнительной власти используют, в основном, агрегированную и
аналитическую информацию о социально-экономическом развитии
области, к которой относятся:
- экономическая информация, включающая данные мониторинга
различных сфер жизнедеятельности области;
- показатели, получаемые в результате обработки информации из
функциональных баз данных муниципального уровня;
- сводная статистическая информация о состоянии областных
объектов и субъектов.
Система информационных ресурсов области должна являться
иерархической, многоуровневой и включать в себя как объектно-
ориентированные первичные информационные ресурсы территории, так и
функциональные базы данных. Базы данных, содержащие информацию об
объектах, относящихся к одной предметной области, должны быть
технологически объединены в объектно-ориентированные системы баз
данных (СБД).
Наиболее актуальными целями социально-экономического развития
области для администраций отдельных муниципальных образований и
области в целом в настоящее время являются:
- разработка программ и прогнозов социально-экономического
развития;
- управление государственным и муниципальным имуществом;
- внедрение механизма экономических и правовых отношений
землепользования;
- организационно-правовое обеспечение инвестиционной политики;
- формирование консолидированного бюджета;
- обеспечение сбора налогов;
- проведение социальной политики.
Исходя из этого приоритетными системами баз данных,
обеспечивающими важнейшие информационные потребности органов
власти и управления области являются:
- СБД о населении (физических лицах);
- СБД о предприятиях (юридических лицах);
- СБД о природных ресурсах;
- СБД об имуществе.
Объединение баз данных в СБД означает:
- согласованное распределение и административное закрепление
ответственности за ведение информационных ресурсов коллективного и
общего пользования за организациями - источниками информации;
- организацию обмена информацией на основе согласованных
регламентов предоставления информации и форматов обмена;
- использование для описания объектов единых для области
общесистемных информационно-лингвистических средств,
обеспечивающих информационную совместимость входящих в СБД
кадастров и регистров;
- определение и административное утверждение организаций,
ответственных не только за ведение каждого базового кадастра,
регистра или БД, но и за разработку, согласование и поддержание
общесистемных информационных средств для соответствующей
предметной области.
Наряду с информационным взаимодействием внутри отдельных СБД
требуется административно и технологически обеспечить
информационное взаимодействие между различными СБД и, в первую
очередь, между базовыми кадастрами и регистрами, а также доступ
пользователей к информационным ресурсам СБД. С этой целью
необходимо произвести регистрацию информационных ресурсов области,
создать навигационную базу метаданных об имеющихся информационных
ресурсах в регионе, структурированную по предметным областям и
единицам административно-территориального деления, разработать и
согласовать регламенты и форматы представления информации,
разработать общесистемные информационно-лингвистические средства
области. Следует планомерно осуществлять меры, направленные на
обеспечение программно-техническими средствами обмена данными и
коммутации источников и потребителей информации.
Система аналитических, агрегированных информационных ресурсов
строится на базе систем первичных информационных ресурсов
областной информационной системы.
III. ОСНОВНЫЕ СИСТЕМНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ ПО ТЕХНОЛОГИИ ФОРМИРОВАНИЯ,
ВЕДЕНИЯ И ИНТЕГРАЦИИ ИНФОРМАЦИОННЫХ РЕСУРСОВ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
Для оптимизации размещения информационных ресурсов в СБД
Амурской области, минимизации затрат на ввод и хранение данных,
повышения актуальности, достоверности и сопоставимости данных,
различных информационных систем необходимо выполнение
технологических требований, обеспечивающих реализацию основных
принципов создания и использования информационных ресурсов
области.
К таким технологическим требованиям относятся:
- однократный ввод данных в систему с последующей передачей их
в функционально связанные подсистемы информационной системы
области;
- минимизация дублирования однотипных данных в различных БД;
- включение в состав хранимой в БД информации только тех
данных, для которых существуют надежные тракты актуализации;
- своевременная актуализация данных в базе в зависимости от
вида хранимой информации;
- использование для ввода и актуализации данных существующих
первичных документов, имеющих определенный (юридический) правовой
статус.
Данный объектно-ориентированный подход к созданию системы
информационных ресурсов области позволяет рационализировать
размещение информационных ресурсов и уменьшить дублирование при
хранении и вводе информации. Для его практической реализации
необходимо разработать технологические регламенты формирования и
ведения информационных ресурсов и взаимодействия организаций-
источников информации.
Технология первоначального формирования и ведения баз данных в
значительной степени зависит от вида данных, хранимых в базе. В
соответствии с видом хранимых данных можно выделить:
- документальные БД, т.е. БД, содержащие документы, отражающие
определенные события (например, БД ЗАГС);
- БД показателей (например, БД статистических показателей);
- объектно ориентированные БД, т.е. БД, содержащие блоки данных
типа "объект - признаки".
Процесс ведения баз данных показателей или документальных баз
данных сводится к пополнению их новыми показателями или
документами и отличается от первоначальной загрузки только объемом
вводимых данных. Объектно-ориентированные базы данных требуют
регулярной актуализации, поскольку значения большинства признаков
изменяются во времени.
Важнейшим принципом размещения баз данных в СБД является
создание первичных объектно-ориентированных баз данных в местах
возникновения информации об объекте, т.е. в той организации,
которая является источником большей части хранимой информации.
Хранение в базе данных информации, источники которой находятся
в другой организации (несобственные данные), допустимо в тех
случаях, когда не существует базы, для которой эти признаки
являются собственными (например, вследствие отставания разработки
соответствующей БД), или когда дублирование данных целесообразно
по экономическим, технологическим или другим причинам.
Для каждого признака объекта, хранимого в объектно-
ориентированной БД, определяются источники поступления информации
для актуализации как собственных, так и несобственных данных,
разрабатывается технология сбора и передачи этих данных по каналам
связи (для несобственных данных). Признаки объектов, для которых
невозможно организовать надежные тракты актуализации, не
включаются в состав информации, хранимой в базе данных.
Требование одноразового ввода означает, что при загрузке или
актуализации базы ручной ввод с документов в машинную память
допустим только для собственных данных. Данные, источники которых
находятся в других организациях, должны поступать по каналам
связи; реализация этого требования возможна лишь при наличии
функционирующих баз данных, связанных телекоммуникационными
сетями, и обеспечении нормативно-правовой регламентацией такого
взаимодействия.
Пополнение базы данных и актуализация хранимых данных
осуществляются по мере появления новых экземпляров объектов и
изменения значений признаков; выполнение этого требования
позволяет обеспечивать соответствие хранимых данных фактическому
состоянию объектов в любой момент времени и обеспечивать
актуальность и достоверность данных.
Порядок формирования и ведения основных видов муниципальной
информации, формирующей информационные ресурсы области, статус и
обязанности владельцев информационных ресурсов по представлению
информации должны регламентироваться нормативно-правовыми
документами (положениями) для каждой СБД в составе области.
Для повышения достоверности вводимой в БД информации при
загрузке или актуализации следует использовать в качестве входных
первичные документы. Процесс подготовки первичных документов
должен, как правило, совмещаться с переносом данных на машинный
носитель или непосредственным вводом в БД, что позволяет сократить
затраты ручного труда на ввод данных.
Основной принцип при выборе документов для актуализации и
пополнения базы - максимальное использование существующих
документов и документопотоков. Если не удается воспользоваться при
актуализации первичным документом, следует использовать
производные из числа существующих и лишь в крайнем случае
разрабатывать новые документы.
Разработка входных документов, необходимых для актуализации и
пополнения базы, должна осуществляться на основании анализа
документов и документопотоков от всех источников получения как
собственных, так и несобственных данных и анализа возможности
получения последних из других баз сети. Для каждого признака
объекта следует определить набор событий, изменяющих его значение,
набор первичных документов и исследовать возможность использования
этих документов для ввода информации в базу данных.
Состав и формы документов, являющихся источником информации при
вводе или актуализации данных в базах данных областной
информационной системы, должны устанавливаться областными
нормативными актами.
Важнейшим требованием при создании и интеграции информационных
ресурсов области является обеспечение их информационной
совместимости на основе использования общесистемных информационно-
лингвистических средств, обеспечивающих:
- однозначную идентификацию объектов и субъектов реального
мира, информация о которых хранится в информационной системе
области;
- однозначную интерпретацию данных в процессе функционирования
и взаимодействия баз данных и информационных систем области;
- единообразное описание данных;
- классификацию информации.
В состав общесистемных информационно-лингвистических средств
входят:
- базовый перечень информационных объектов;
- унифицированные идентификаторы информационных объектов;
- унифицированные параметры территориальной привязки
информационных объектов;
- стандартные форматы описания данных;
- справочник баз данных, кадастров и регистров;
- классификаторы;
- словари.
При разработке общесистемных информационно-лингвистических
средств должны быть решены следующие задачи.
1) Разбиение всего множества объектов управления на строго
разграниченные классы, каждый из которых представляет собой
множество объектов описания отдельного кадастра, регистра или
соответствующей системы баз данных, формирование перечня
информационных объектов.
2) Определение состава признаков, характеризующих объект
(структуру базы), для каждого кадастра, регистра или базы данных,
входящих в информационную систему области.
3) Выбор методов идентификации объектов, разработка и
согласование унифицированных идентификаторов и технологии их
ведения и присвоения.
4) Выбор методов территориальной привязки информации об
объектах, разработка унифицированных параметров территориальной
привязки.
5) Выбор способов формализованного описания семантических
характеристик, разработка стандартов на форматы описания данных.
Решение о разработке специальных или использовании существующих
языковых средств функционирующих АИС в качестве общесистемных
должно приниматься на основе анализа затрат на обеспечение
совместимости информационных ресурсов, дополнительных затрат
пользователя на работу с несовместимыми базами данных и других
технико-экономических факторов.
Информационным объектом является формальное описание реального
объекта или субъекта социально-экономических отношений.
Описание информационного объекта должно включать:
- идентификатор информационного объекта;
- параметры территориальной привязки;
- семантические характеристики.
Идентификатором информационного объекта является признак или
набор признаков, уникальное значение которых позволяет выделить
этот объект из множества других экземпляров объектов данного типа,
информация о которых хранится в системе. Идентификатор
используется для однозначного определения экземпляра
информационного объекта и для организации информационного обмена в
информационной системе области.
Наличие территориальной привязки информационного объекта
позволяет осуществлять объединение данных об объекте в
территориально-административном разрезе (при выделении любой
административной единицы или произвольного участка территории).
Территориальная привязка объекта может задаваться позиционным
представлением на электронной карте (средствами ГИС) или
географическими координатами, а также в виде адреса объекта в
пределах населенного пункта (т.е. семантическими
характеристиками).
Семантические характеристики информационного объекта
представляют собой совокупность признаков (свойств) объекта.
Состав семантических характеристик должен определяться с учетом их
необходимости и достаточности для формального описания объекта при
решении задач управления, а также возможности организации
обновления этих данных для каждого из изменяемых признаков.
Основу для создания единой системы языковых средств составляют
справочники областных баз данных, кадастров и регистров, входящих
в информационную систему области, которые содержат описания
структур баз данных, используемые в них словари, классификаторы.
Для обеспечения семантической совместимости в системе
информационных ресурсов области необходимо разработать и утвердить
единые перечни наименований признаков, форматы описания этих
признаков, словари значений отдельных признаков (элементов
данных).
Словарь содержит множество допустимых значений элемента данных
информационного объекта.
Названия информационных объектов, названия отдельных элементов
данных, названия значений этих элементов данных, а также отношения
между элементами данных составляют словарный фонд (тезаурус)
информационной системы области.
Классификаторы предназначены для классификации объектов и их
идентификации. При межмашинном обмене для обозначения объектов и
их признаков целесообразно использовать кодовые обозначения
общесистемных классификаторов.
Создание единых общесистемных информационно-лингвистических
средств позволяет решить задачу совместимости информационных
ресурсов в области на лингвистическом уровне.
Средством, обеспечивающим наиболее полное описание
информационных ресурсов области, является база метаданных (БМД).
База метаданных области должна содержать адресно-справочную
информацию о базах данных, кадастрах и регистрах, словарно-
справочную и лингвистическую информацию, а также сведения о
составе информации, содержащейся в этих базах данных, кадастрах и
регистрах.
Использование базы метаданных позволяет осуществлять:
- регистрацию создаваемых в регионе баз данных, кадастров,
регистров и иных информационных ресурсов в регистре информационных
ресурсов области;
- информационно-справочное обслуживание пользователей;
- изучение информационных потребностей пользователей
информационной системы области;
- координацию создания и использования информационных ресурсов;
- контроль за дублированием информации и оптимизацию размещения
баз данных общего пользования;
- координацию работ в области лингвистического обеспечения
информационной системы области;
- ведение эталонов общесистемных информационно-лингвистических
средств.
В процессе создания и функционирования БМД осуществляются:
- централизованный сбор, ведение и предоставление пользователям
средств лингвистического обеспечения единой системы информационных
ресурсов области;
- ведение фонда электронных эталонов общесистемных
классификаторов, справочников и словарей;
- трансляция отдельных баз данных или их частей с
использованием общесистемных языковых средств.
В БМД должны быть сформированы следующие блоки данных:
- блок адресно-справочных данных о владельцах
зарегистрированных информационных ресурсов;
- блок анкетных данных о зарегистрированных информационных
ресурсах;
- блок описания классов объектов и методов их идентификации;
- блок форматов описания признаков информационных объектов;
- блок словарей элементов данных;
- блок классификаторов;
- тезаурус БМД;
- блок статистических данных об услугах БМД;
- блок данных о пользователях БМД;
- блок аналитических сводных данных.
Создание и организация функционирования базы метаданных должны
осуществляться поэтапно. На первом этапе необходимо организовать
регистрацию информационных ресурсов в области и создать регистр
информационных ресурсов Амурской области, необходимо также
провести анализ используемых в различных информационных системах
информационно-лингвистических средств и разработать электронные
эталоны общесистемных классификаторов, справочников и словарей,
ведение которых должна осуществлять специальная служба.
IV. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИНТЕГРАЦИИ ИНФОРМАЦИОННЫХ
РЕСУРСОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
С целью создания необходимых организационно-правовых условий,
обеспечивающих построение целостной интегрированной системы
информационных ресурсов области, необходима разработка нормативно-
правовой базы их формирования, использования и интеграции.
Комплекс нормативно-правовых актов в сфере формирования и
использования информационных ресурсов в регионе должен
регламентировать:
- юридические формы отношений владельцев и пользователей
информационных ресурсов;
- права собственности, владения и распоряжения информационными
ресурсами Амурской области;
- права и обязанности владельцев информационных ресурсов
Амурской области;
- обязанности юридических и физических лиц, представляющих
информацию для формирования информационных ресурсов Амурской
области;
- порядок доступа к информационным ресурсам Амурской области;
- порядок использования информационных ресурсов Амурской
области;
- ответственность субъектов в области работы с информационными
ресурсами Амурской области;
- принципы финансирования процессов формирования информационных
ресурсов Амурской области.
Нормативно-правовой регламентации подлежат отдельные
функциональные сферы создания, ведения и использования
информационных ресурсов Амурской области - базовых кадастров и
регистров, а также использование хранящейся в них информации для
принятия решений органами государственной власти и местного
самоуправления.
Основными документами в этой сфере будут:
- положения о важнейших государственных кадастрах и регистрах;
правовые акты, утверждающие перечни кадастровой (регистровой)
информации, порядок ее документирования, периодичность сбора и
т.п.;
- правовые акты, устанавливающие ответственность за
сохранность, достоверность и точность кадастровой (регистровой)
информации;
- правовые акты, устанавливающие обязанности и ответственность
владельцев кадастровой (регистровой) информации по соблюдению
режима обработки и правил предоставления кадастровой информации;
- правовые акты по гарантиям и мерам по защите кадастровой
(регистровой) информации.
Нормативно-правовое обеспечение, регламентирующее вопросы
интеграции кадастров и регистров, должно включать:
- правовые акты, регламентирующие взаимодействие на
территориальном уровне организаций, ответственных за ведение
государственных кадастров и регистров между собой и с органами
областного и местного управления;
- нормативно-правовые документы, обеспечивающие информационную
совместимость государственных кадастров и регистров;
- правовые документы по лицензированию деятельности по созданию
систем ведения государственных кадастров и регистров.
Нормативно-правовое обеспечение должно содержать:
1) Нормативно-правовые документы общего характера,
определяющие:
- состав и структуру государственных информационных ресурсов,
создаваемых и используемых на территории Амурской области;
- обязанности субъектов области в сфере формирования
государственных информационных ресурсов;
- порядок информационного обеспечения органов государственной
власти и местного самоуправления;
- основы обеспечения информационной безопасности органов власти
и управления;
- основные положения по защите прав собственности на
информационные ресурсы.
2) Документы, определяющие организационные принципы построения
системы государственных информационных ресурсов территории:
- порядок разработки и производства информационных систем и
технологий для формирования и предоставления государственных
информационных ресурсов Амурской области;
- требования по лицензированию деятельности предприятий и
организаций в сфере информатизации органов власти и управления и
сертификации их продуктов и услуг;
- порядок финансирования научно-методических и проектных
разработок в области информатизации и информационного обслуживания
органов государственной власти и местного самоуправления.
3) Документы, регламентирующие процессы информационного
взаимодействия субъектов информационного процесса:
- порядок информационного взаимодействия подразделений и служб
федеральных и областных органов государственной власти и
управления и органов местного самоуправления;
- порядок использования информационных ресурсов области
субъектами с различной организационно-правовой формой
собственности.
4) Документы, определяющие вопросы методического обеспечения
процессов формирования государственных информационных ресурсов,
обеспечения условий для формирования единого информационного
пространства области:
- методические рекомендации и указания по разработке и приемке
информационных систем, технологий, услуг и включению их в систему
информационного обеспечения деятельности органов власти и
управления;
- положения по классификации и кодированию технико-
экономической и кадастровой информации территории, системе
классификаторов, стандартов и протоколов в области информатизации.
5) Документы, регламентирующие процессы учета государственных
информационных ресурсов территории: порядок и правила
государственной регистрации информационных систем и баз данных,
содержащих государственные информационные ресурсы.
V. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЗДАНИЯ, ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И
ИНТЕГРАЦИИ ИНФОРМАЦИОННЫХ РЕСУРСОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
Организационное обеспечение процессов создания и
функционирования информационных ресурсов области включает:
- систему юридических лиц (организаций), определяющих порядок
формирования, ведения и использования информационных ресурсов в
областной системе информационных ресурсов, т.е. собственно систему
управления;
- производственные организационные структуры, непосредственно
осуществляющие создание, ведение и предоставление пользователям
информационных ресурсов.
Непосредственное руководство процессом создания системы
информационных ресурсов области на государственном и муниципальном
уровнях должно осуществляться соответствующими центрами по
информатизации в составе администрации области и органов местного
самоуправления. Эти подразделения от имени администрации должны
выступать в роли заказчиков информационной системы области и ее
муниципальных подсистем.
Функциями областного центра по информатизации как головного
заказчика единой информационной системы области являются:
- организация и координация работ по интеграции отдельных баз
данных в единую систему информационных ресурсов области;
- участие в разработке единого методического, нормативно-
правового и организационного обеспечения создания и
функционирования системы информационных ресурсов области;
- организация контроля за соблюдением системных требований при
создании информационных ресурсов;
- организация и участие в проведении экспертизы государственных
информационных ресурсов области;
- организация финансирования из областного бюджета работ по
созданию информационных ресурсов области.
Органом, координирующим процесс создания и функционирования СБД
области, является координационный совет по проведению единой
информационной политики органов государственной власти Амурской
области.
Производственные организационные структуры могут включать
систему информационно-технологических центров (ИТЦ), систему
территориальных информационных центров (ТИЦ) и систему
информационно-аналитических центров (ИАЦ).
Основными функциями ИТЦ области являются:
- регистрация региональных БД, их учет и статистический анализ;
контроль за дублированием и оптимизация размещения БД общего
пользования;
- проверка целостности, непротиворечивости и полноты данных,
имеющихся в различных БД;
- ведение общесистемных языковых средств (классификаторов,
справочников, словарей);
- стандартизация представления данных, языков описания данных и
запросов в информационную систему области;
- распространение и тиражирование описаний и баз метаданных для
проектировщиков и владельцев БД;
- организация доступа к общим информационным фондам и БД.
Возможным вариантом организационного оформления СБД является
создание нескольких комплексных служб, объединяющих базы данных
СБД в рамках территориальных информационных центров. ТИЦ
представляет собой территориально-распределенное образование
федеральных, областных и муниципальных служб (или их объединений),
связанных едиными информационными технологиями по ведению
возникающей на территории информации определенной предметной
области и использованию ее в целях реализации программ развития и
функционирования территориального административно-хозяйственного
комплекса и управления определенными группами хозяйствующих
субъектов.
Для эффективного использования информационных ресурсов области,
а также осуществления мониторинга рынка информационных продуктов и
услуг необходимы информационно-аналитические центры (службы),
главной задачей которых является агрегирование и аналитическая
обработка первичных информационных ресурсов с целью представления
сводной и аналитической информации органам управления,
предприятиям, организациям, населению по их запросам (заказам).
В функции ИАЦ входит:
- подготовка аналитических материалов по тематике;
- обработка запросов пользователей на поиск информации в базах
данных области;
- определение информации, пользующейся спросом и не
удовлетворенной предложениями, и форм и способов ее получения и
предоставления в виде информационных услуг;
- поиск исходной информации и подготовка договоров на ее
поставку; анализ соответствия баз данных требованиям
достоверности, актуальности и т.п.;
- осуществление мониторинга спроса и потребностей в базах
данных и в информационных продуктах и услугах на их основе;
- подготовка специализированной тематической рекламы;
- проверка целостности, непротиворечивости и полноты данных,
имеющихся в различных базах данных;
- поддержка тематических разделов службы "Электронная почта" и
"Электронная доска объявлений".
По отношению к ИТЦ информационно-аналитические центры могут
выступать как пользователи с особым статусом в части полноты
получаемой информации, приоритета обслуживания и условий оплаты.
|
